2014年7月，国务院办公厅发布了《国务院关于支持铁路建设实施土地综合开发的意见》，《意见》明确了可以对铁路用地及站场毗邻区域进行整体开发，这有利于利用公共资源推进公共项目建设。可以探索将“公益性项目+经营性物业”整体用地模式扩展到地方的道路、水利、教育、医疗等公益项目建设中。在相关建设项目招标时，将土地综合开发权一并纳入项目招标范围，保证土地综合开发与项目建设单位一体化、土地综合开发权的受让与项目建设一体化。

      这是最早最明确的片区开发模式文件，该模式是将项目与土地收益等绑定，用土地的收益平衡项目投资。该模式是对土地一级、二级开发等整体考虑，对区域进行综合开发，在满足完成投资项目建设的同时，对区域整体规划开发，提升区域价值，实现项目的资金平衡。

      在片区综合开发过程中，资金来源一部分是财政资金，大部分属于社会资金，所以其实际是以“财政资金+社会资本”的融资模式。该种方式打破其他项目融资模式的诸多限制，能有效推动项目建设，同时避免政府承担过多的债务风险。片区综合开发项目不需要向上级部门进行备案或申请，区级政府作出相关决定即可，这也是近期该模式受到青睐的原因之一。目前，国内对片区综合开发项目的合规性还存在一定争议，认为穿透来看属于政府债务，但不可否认的是该模式已经如火如荼在各地开花。

      在项目实施上，项目一般需要得到区一级政府的认可，以区一级政府授权或委托招标方式确定一家国有平台公司代表政府实施该项目。在确定实施主体之前，政府方需对片区综合开发项目范围、建设内容、土地资源等进行明确并进行收支测算，论证其可行性，并确定好核心条款。

      从市场来看，多数情况采用的是直接授权政府平台公司作为片区综合开发的实施主体。实施主体再以招标方式确定合作的社会资本方，组成项目公司具体实施该项目，也就是“F+EPC”或者“投资人+设计施工总承包”等模式。

      实际运作中，社会资本方一般为央企或地方大型国企，这些企业资金实力较强，并且有施工资质，例如中国铁建、中国建筑等。这些企业愿意作为投资方参与项目，主要原因是片区综合开发工程投资规模巨大，动辄几十亿上百亿，施工工程利益较大。

片区综合开发项目的交易结构

       交易结构实际就是各方关系及资金流向。一般而言，目前市面上的片区综合开发项目交易结构大概如下图所示。

交易结果示意图

      上述交易结构比较简单，政府确定平台公司作为实施主体后，将片区综合开发范围内的项目、土地资源等一起打包给平台公司。平台公司招标社会资本方合作组建项目公司开展相关投资、建设工作。产出物主要为熟地、基础设施、公服设施等。基础公共设施移交给相关使用或管理部门，熟地通过出让获取收益，对项目公司进行绩效考核、按效付费后，社会资本方退出。

      值得说明的是，在政府选定实施主体过程中，虽然大部分采用直接授权，但也有部分地区采用公开招标，部分专家认为采用公开招标可能对项目实施更加具有企业投资行为特征。并且对于土地收储等资金的运作方面各地也新创了许多自定义名词，但核心内容基本没有差异。

片区综合开发项目的困境

       由于片区综合开发项目是以土地为底层资产，以土地开发整理出让后的土地收益作为支付社会资本投资回报，所以当项目的用地较为充裕、房地产市场行情较好时，相关预期都能得以实现，项目能正常顺利开展。但目前房地产市场已经出现了较大风险，各地土地出让不畅，多数土地出让为政府平台公司拿地，实际并没有新的资金流入财政系统，所以如果强行包装片区开发项目，从社会资本角度审视项目很难有支付保障，难以落地。

片区综合开发的建议

      为应对上述风险困境，回归片区综合开发的初心，以综合开发提升区域基础设施、产业运营水平，形成区域发展内生动力，实现区域经济持续健康发展，我们建议片区综合开发谋划中应该抛弃土地资产兜底的思维，在谋划中切实引入产业资产、产业运营等内容，从土地一级开发（土地整理征收）扩展到二级开发和城市运营。通过建设适合当地产业发展的配套产业实施，让实施主体能持续不断地产生现金流。这对社会资本方提出了更高的要求，除有钱能施工外，还需有产业导入、招商运营等资源和能力，让区域有自我造血的能力，增强区域发展后劲，这样才能有效摆脱土地及房地产市场的依赖，真正实现片区综合开发的目的。

      在项目配置资源时，除土地资源作为底层资产外，还可以以区域内所拥有的特色资源如矿产、旅游资源、水资源等为底层资产，结合当地特色开展项目谋划。

      同时，实施主体在融资过程中，可以同时筹措政策性贷款、专项债券、各级政府专项资金和奖补资金等，实现资金来源多元化。这样可以降低对社会资本方资金的依赖，减轻项目建设中实施主体的支付压力，让项目支付有更多保障，也可以在与社会资本方谈判中增加筹码，压缩社会资本方资金回报率期望。

      另外，因为该模式涉及政府财政、土储、征收、自规、发改等多个部门，跨多个专业领域，如果区级政府有意采用该模式推进片区开发，应采用由上至下的方式推进相关工作，并且组建专班，聘请有专业能力的第三方社会咨询机构提供专业服务。